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新闻洞察丨聚焦户籍制度改革

发布时间:2019-08-13 23:27:27 已有: 人阅读

  近年来,国家一直在积极推动户籍制度的改革,逐步消除城市落户限制。特别是今年以来,关于户籍改革的政策频频出台,引人关注。租房也可以落户意味着什么?进城零门槛有何实施难点?在一系列的政策利好下,为何仍有一些农民不太愿意过城里人的生活?本期《新闻洞察》聚焦户籍制度改革及其衍生问题,敬请关注。

  国家发改委提出,要确保有意愿、有能力、有条件的农业转移人口在城市应落尽落、便捷落户。对有意愿、有能力、有条件的农民在城市落户大开“绿灯”,这意味着户籍坚冰即将被彻底打破,城乡要素自由流动的壁垒即将破除。

  近年来,国家一直在积极推动户籍制度的改革,逐步消除城市落户限制。特别是今年以来,关于户籍改革的政策频频出台,其中有不少亮点引人关注。

  2月21日,国家发改委网站公布了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》,在这份文件中提出了“放开放宽除个别超大城市(即城区人口超过1000万的城市)外的城市落户限制”。 紧接着4月8日,国家发改委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》提出,积极推动已在城镇就业的农业转移人口落户。 5月5日发布的《中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》强调,到2022年,城乡融合发展体制机制初步建立,城乡要素自由流动制度性通道基本打通,城市落户限制逐步消除。 在这些政策文件出台的基础上,日前,国家发改委正在进一步酝酿深化户籍制度改革的实施方案,将推动各地允许租赁房屋的常住人口在城市公共户口落户,确保有意愿、有能力、有条件的农业转移人口在城市应落尽落、便捷落户,同时,推广第二批国家新型城镇化综合试点等区域的经验。这些举措旨在打通在城镇稳定就业、居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口等重点群体的落户通道,对这些重点群体将实施落户“零门槛”。通过设立城市社区集体户或企业集体户,解决无房外来人口无处落户的难题。 此次国家发改委提出的租房也可以落户是最大的亮点,颇引人关注。这是对人们以往普遍所关心的没有房屋能否落户这个问题的直接回应。租房也能落户,意味着今后只要在城镇稳定就业达到一定年限的外来人口靠租房就可以落户,享有与当地居民同等的待遇,这是外来劳动人口梦寐以求的。 此外,国家发改委还提出,要确保有意愿、有能力、有条件的农业转移人口在城市应落尽落、便捷落户。对有意愿、有能力、有条件的农民在城市落户大开“绿灯”,这意味着户籍坚冰即将被彻底打破,城乡要素自由流动的壁垒即将破除。这也侧面反映出,我国城乡二元分割的户籍制度已越来越难适应当下社会经济发展的需求,其弊端日益显现,破除户籍制度壁垒势在必行。

  据相关人士分析,对重点人群落户实施零门槛,主要包括四类人群:一是在城镇稳定就业居住5年以上的群体;二是举家迁徙的农业转移人口;三是推进建档立卡的农村贫困人口;四是租赁房屋的常住人口。这些人群受益最大、最直接。 中国城市和小城镇改革发展中心主任史育龙向相关媒体表示,一个企业或是一个机构设立一个集体户口,就能让所涵盖的一批人在城市里面有一个落户的地址。这段话透露出的信息就是通过城市公共户口平台落户,实质上就是强化公共户口的社会功能,以此解决重点人群落户难的问题。 中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥在接受中国经济时报记者采访时表示,租房可以落户,相当于降低落户门槛,这对农民来说是一件好事,同时也对加快城镇化进程有着积极意义。李国祥说,我国户籍制度一直滞后于经济发展,过去城乡二元分割制给城乡之间的人口流动带来了许多壁垒,因此,户籍制度改革势在必行。 “今后户籍要为流动人口服务,现在常住人口、公共服务与户籍是剥离的,不能全覆盖,人地分离不利于人口流动。因此,通过一些企业或机构设立集体户口,是解决外来人口落户难的一个重要途径。”李国祥说。

  此次国家发改委还提出推广第二批国家新型城镇化综合试点等区域的经验。而此前发布的《中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》也提出,选择有一定基础的市县两级设立国家城乡融合发展试验区,支持制度改革和政策安排率先落地,先行先试。 以福建省为例,福建作为新型城镇化试点和国家中小城市综合改革试点省份,其较为突出的做法就是放开落户限制,先行先试。其所参照的改革蓝本就是在两年前出台的《福建省人民政府关于深入推进新型城镇化建设的实施意见》。这份政策文件明确提出,要积极推进农业转移人口市民化,加快户籍制度改革政策落地。优先解决农村学生升学和参军进入城镇的人口,在城镇就业居住5年以上、举家迁徙的农业转移人口,新生代农民工等群体的落户限制也全面放开。此外,还有高校毕业生、技术工人、职业院校毕业生、留学归国人员等。 为了发挥城镇集聚效应,加快培育发展中小城市和中心镇,推动形成合理的城镇化空间格局,确保改革目标达成,福建省的《新型城镇化建设实施意见》,以组合拳的形式将任务分解成四个方面:户籍制度改革、实行居住证制度、基本公共服务均等化、市民化激励。 此外,他们还有很多人性化的改革政策,比如,允许进城落户农民在一定时期内保留土地承包经营权、宅基地使用权、集体用地收益权等“三权”,让农业转移人口落户城镇时可以少一些顾虑。福建省的创新举措,对全国也具有一定的借鉴意义。 随着中央到地方这些改革政策和实施方案的陆续出台,资源要素在城乡之间的流动也日益增强,相信户籍制度的坚冰被彻底打破已为时不远。

  城镇化率的高低,主要看城镇常住人口所占的比例高低,农转非是城镇化的一个重要指标。在过去,农民们很渴望城里人的生活,拥有城镇户口对农民来说是个难以企及的梦想。而如今,一些农民却不愿意在城里落户,过城里人的生活,这究竟是什么原因呢?为此,中国经济时报记者采访了北京以及外省市的一些农民。

  中国经济时报记者在采访中发现,一些农民之所以不愿意在城里落户,有多方面原因,例如,在城市生活不习惯,嫌城市生活成本高等,而其中最主要的原因还是留恋家乡的那“一亩三分田”。在传统的农耕时代,土地可以说是农民赖以生存的根本,失去土地就好像失去了生存的能力,至今,农民们依然把土地看得很重。 何女士是湖南岳阳人,早在上世纪90年代,她花了1万多元把两个孩子从农村户口转为城镇户口。那时她家孩子还很小,才几岁。她原以为让孩子落户在城里可以享受更多的福利,结果在城里福利没有享受到,连最基本的社保都没给孩子交上,还把原先在村里的土地退出来了。现在村里分各种福利,她的孩子却分不到钱。 何女士对中国经济时报记者感叹说:“现在我很后悔把孩子户口转出来,我曾找过我们村里的干部,想把孩子户口转回农村,村干部说转不回去了。我们那里很多人像我这样把孩子户口从农村转出来,但现在不少人都后悔了。” “幸好我和我丈夫的户口还在村里,还可以享受村里的一些福利。”何女士说,那时我们农村人很羡慕城里人的生活,我们以为把孩子户口从农村转到城市更有发展前途,心里还自豪得很,没想到,现在落农村户口比城里还难。 何女士的老乡胡先生的情况恰恰相反。胡先生的父母把自己的户口迁出落在城里,在城里买了房子,把他的户口却留在了农村。 胡先生向记者介绍说:“我父母当初把我的户口留在农村,主要是考虑到我是家里唯一的儿子,其他四个都是女儿。因为老家有田地、有房子,父母想让我守住这份产业,让我把根留在家乡。其实,我自己还是希望到城市生活。我们年轻人在城里生活习惯了,将来不可能再回到农村。” “现在很多农村的青壮年或外出打工,或去经商,村里留下的都是老弱病残者,所以农村发展不起来。”胡先生补充说。 胡先生还表示,对年轻人而言,城市更具有吸引力;对一些中老年人而言,他们恋乡情结更浓,更喜欢在农村生活。“譬如,我姑姑就不愿意到城市生活,好多年前她就赚了几十万元,那时几十万元在我们老家县城买一套房子绰绰有余,而我姑姑就是不愿意在城里买房。她说自己没什么文化,到城里生活没有什么优势,竞争不过别人,还不如在农村过自由自在的生活。”

  记者在采访中发现,北京郊区的一些农民对土地的依恋程度不是那么高,他们对城里的生活似乎也不那么渴求,他们更乐意过乡村那种无拘无束、悠闲自在的幸福生活。 北京通州永乐店镇孔庄村村民付女士在接受记者采访时表示,现在如果让她选择在哪里生活,她还是喜欢在农村生活。虽然农村没有城市繁荣,但是农村的优势也是城市所不具有的。 当记者问她在农村生活有什么优势时,她掰着手指头数算在农村生活的各种好处:一是农村交通状况好,不像城里那么堵车;二是空气质量好,没有污染;三是生活环境安静,没有城里那么多人,那么多嘈杂的声音;四是农村生活成本低。“农村里水是免费的,菜也不需要买,家里种点菜,可供自己一家人吃。我们自己种的菜不打农药,是纯绿色的,吃得放心。而到了城里,什么东西都要掏钱买,而且东西很贵,生活成本很高。” “现在我儿子他们在城里住,让我过去,我就是不太想去,觉得还是住在村里舒服些。”付女士对记者说。 通州永乐店镇村民王女士也有类似感慨。她告诉记者,农村有农村的好处,城市有城市的好处。“过去我很向往城里的楼房,觉得楼房干净,出去买东西方便,比如买完菜就不用下楼,也不用收拾院子。而现在若让我搬到楼房去住,我还有些不愿意。我觉得楼房住户太多太乱,不如自己家小院独门独户安静。现在我们家四合院,收拾得像城里别墅似的,住得很美。有些城里人还羡慕我们农村人有土地,羡慕我们自由自在的生活呢。”王女士说。 记者在采访中了解到,王女士家有两个小院子,她自己和儿子各住一个院子。除了自家人住以外,剩余的房间还可以出租,一年收入也不少。更何况,他们每年还可以享受村里的一些福利。所以,对她这样的家庭来说,在农村生活比在城里生活也许幸福指数更高更悠闲。

  租房可以落户,即落户零门槛,对于长期在外漂泊的务工群体以及那些有意愿、有能力、有条件进城的农民来说是利好消息。但也有人认为,租房可以落户这个政策实施起来会有一定的难度,因为现在人们在城里买了房子都不能落户的还很多,更何况租房子。此外,也有人担心,随着外来落户人口的增加,会否引起当地公共资源的短缺,影响当地居民享受公共资源的权益? 对此,接受中国经济时报记者采访的专家认为,做好城市配套服务,增加公共服务资源,提高城市的吸引力是关键。

  中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥在接受中国经济时报记者采访时说,租房可以落户,农民进城零门槛,这是个好消息,但具体实施起来可能还会遇到一些难题。 李国祥表示,国家政策鼓励农民进城,而现在有些农民却不愿意进城,原因是农民在农村有土地收入保障,他们担心自己进城后失去原有的保障。如果城市没有很好的产业配套布局,没有吸引力,没有给农民提供更多的机会,农民可能不选择进城。所以,鼓励农民进城,做好城市配套服务,提高城市的吸引力是关键。 “现在允许进城农民继续享受农村原有的土地收入保障,如果农民要退出,则给予经济上补偿,但必须出于农民自愿。”李国祥强调。 中国城市和小城镇改革发展中心主任史育龙向相关媒体表示,为了解决农民进城之后的资金问题,国家发改委也鼓励地方推动农村集体经营性建设用地入市。例如,海南文昌允许村集体有偿回收农户自愿退出的宅基地,并转变为集体经营性建设用地入市。 对于已经决心离开农村进入城市的人来说,这等于是给他增加了一份可以进城安家落户的资金保障。虽然不得已要放弃他在村集体经济组织的各项权利,比如宅基地的使用权,但据李国祥判断,农民们一旦融入城市,他的下一代可能也会放弃农村的那一点利益。 对流入地居民来说,会否带来公共资源减少,被平均化等问题?对此,李国祥认为,随着城镇化进程的加快,户籍制度的进一步放开,一些城镇在短时间内人均公共服务资源可能会遇到被释稀、被均等化的问题。但随着人口流入,也会给流入城市带来税收、消费收入的增长,特别是买房拉动了城市的消费,所以,城市人口增长有更加积极正面的意义。

  李国祥认为,在新型城镇化的过程中,要发挥城镇的集聚效应,必然会带来人口的集聚和户籍制度的改革。 因此,他建议,一是要提高城市吸引力,消除各种政策壁垒,放宽条件。二是人口迁移的规模要与迁入地城市的容纳量相匹配,城市规划、公共服务、基础设施等资源要提前作好安排。三是要掌握人口流动的规律,特别是义务教育阶段要平均发展,加快优质教育资源的均衡发展,给大家平等的教育机会。四是要加强户籍管理的服务意识,尊重人民的意愿。 “最近几年户籍改革步伐很快,城市人口与居住地要统一,这是发展的必然趋势。”李国祥说。

  国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究室主任、研究员刘勇在接受中国经济时报记者采访时表示,从经济发展阶段来看,改革户籍问题迫在眉睫。城市消费从哪里来,服务又从哪里来,这些都需要通过新型城镇化的手段来实现。新型城镇化需要配套公共服务措施的改革,涉及户籍、社保、行政区划等方面政策改革,户籍制度放开,由市场要素和人们的现实需求来决定自己的居住地,这是必然趋势。 刘勇还举了一个例子:“如果一个外地人在北京没有房子,也没有稳定的工作和收入,又没有亲戚朋友,他孤零零地住在这里干嘛?况且现在公共设施在均衡发展,城市之间差异也不是很大,甚至有的小城市比大城市还建得好,生活幸福指数也比大城市高。可以说,如果这个城市没有他所需求的要素,他是不会选择住这里的。现在一些大城市也留不住人才了。譬如,北、上、广房价高,其他城市居住条件放宽,幸福指数更高,那么一些人才就会流向其他城市。” 刘勇还表示,未来城镇化越来越明朗,按照两个70%标志,即城镇化70%和工业化70%(指服务业占比)发展目标,未来无论是城市数量,还是城市发展空间,都有足够空间来吸纳人们的自由流动。 “下一步的当务之急就是要做好区域高质量发展和国土空间规划,使点、线、面三种区域经济形态规划更加合理。”刘勇强调说。

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